财政税收论文：农村税费改革后面临三大难题[1]

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农村税费改革后，村级集体收入来源结构和收入数量都发生极大变化。从收入来源构成看，改革前后村级收入来源主要有五部分组成（见下表）：
农村税费改革前后村级收入来源情况表
　改革前 改革后
1 村提留 农业税和农业特产税附加
2 村内兴办集体公 向不承包土地的农民收取
　 　益事业的资金 　的乡村公益事业资金
3 各种承包发包收入 　兴办村级集体事业“一事
一议”筹集资金
4 生产经营收入 　财政补助资金
5 其他收入 　村级各种承包收入、生产
　 经营收入和其他收入
改革前后比较，尽管村级收入来源都是五部分，但情况并不一样。(1)改革前，村级经费主要依靠村提留，村提留包括公积金、公益金和管理费，占原村提留、乡统筹费的比例在50%以上，而改革后则主要依靠“两税”附加，农业税附加比例为正税的40%；农业特产税附加比例为正税的10%-20%。改革前后相比，“两税”附加大大小于村提留，2001年，山东省威市村提留8820万元，如果按改革后的办法计算（农业税附加40%，农业特产税附加15%），两税附加4007万元，两者相差4800万元，减少了54%。(2)改革前收取的公益事业资金，许多地方演变为一种固定收入，而改革后收取的“一事一议”资金，既有上限要求（山东每个农民“一事一议”负担每年不得超过15元），又强调必须经过民主程序，所以，真正实施起来不但筹资数量少，而且操作也比较难。(3)改革后新增加的乡村公益事业资金，是按照“均衡减负”的原则，向不承包土地或承包土地明显少于当地平均水平，并从事工商业活动或养殖业的农村居民收取的用于乡村公益事业的资金，且实行上限控制（山东每人每年不超过90元），总的看这部分人不是很多，收取的资金数量也有限。至于财政补助资金，是乡镇对改革后部分经费非常困难的村给予的补助，实际上，改革后乡镇财政已经十分困难，大多无力对村级进行补助。总之，改革后，村级财力都有不同程度的下降，据我们对威海市的一个300户的中等村调查，改革后，村级财力大约减少30%左右。
村级收入的减少，对基层组织运转影响极大。国务院2001年5号文件规定，改革后，每个行政村按3-5人配备干部，如果加上误工补贴人员（享受误工补贴人员不得超过全村总人口的2‰），一个中等村干部和误工补贴人员至少在5人左右，如果按5人计算（实际上远不止5人，我们调查的一个300户的村子有10人），每人每月500元，5人一年支出就是3万元，就是说要保证村级组织正常运转至少需要3万元，如果加上接待费、订报费、车辆购置和燃修费等杂七杂八的各种费用，村级支出远远不止这个数。安徽的情况也反映了这一点，安徽池州市2000年有260个村运转经费在2万元以下，约占村总数的27%；3万元以下的村近400个，约占40%。改革后村级财力减少，乱收费的口子又被堵上了，村级组织运转的困难进一步加大。可以设想，如果村级经费长期短缺，村级组织的生存就面临极大的危机。
解决村级财力不足问题，从根本上说要加快经济发展，大力培植地方财源，夯实财源基础。但远水解不了近渴，财源建设是一个长期的过程，不能马上见效，就近期来说，还要采取应急之策，除了下决心减人、减机构、精兵简政、压缩财政支出外，特别应加大财政转移支付力度。安徽陆安地区舒城县为了解决村级资金困难，对乡镇“两税”附加不足3万元的村由县财政直接补助到位。江苏省为了解决村级资金困难，规定农业税的10%返还村级用于维持运转。山东省从农业税正税中拿出1个百分点，转化为附加，将农业税附加由20%提高到40%，作为村级收入。加大财政转移支付力度虽然不是长久之策，但却是应付近期基层困难所必须，否则，村级可能因经费困难而引发变相增加农民负担的行为。
二、“一事一议”难以推行，民主财政任重道远
按改革办法规定，取消村提留后，原来按农民人均收取的公积金和公益金不再固定向农民收取，村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，采取“一事一议”的办法来解决，由村民大会民主决定。这一规定是基层实行民主财政的尝试，是今后基层财政发展的方向。但在实践中，“一事一议”往往走向两个极端：不是太讲民主，“有事难议”，就是不讲民主；“有事不议”。据调查，“有事难议”的情况比较普遍，不少村开会议事，却召集不起来人；有的村开会需要给钱村民才去参加，否则怎么叫也不到，没有人参加什么事情也议不了；有的村开会村民倒是参加了，但为一件小事大家争来争去，形不成统一的意见，不要说难过2/3，就连半数也不容易过，议而不决的事情常常发生，只得重新开会，不但增加了开会成本，而且使村民对“一事一议”这种形式产生了质疑。同时，“有事不议”的现象也不乏其例。有的村编制所办公益事业的财政税收论文